LEVİATHAN'IN BAŞI VE BEDENİ
Yürütme Erki Üzerine Bir Düşünce Deneyi*
Adrian Vermeule**
Çev. Ertuğrul Kaan Yıldırım/A. Yasin Uysal
Bir düşünce deneyi öneriyorum: Yüksek Mahkeme'nin anlamakta olduğu haliyle yürütme yetkisine ilişkin anayasal anlayışın nihai hukuki sonuçları neler olabilir? Bu anlayışın mantığı ne kadar ileriye gidebilir?
Başkanlık dokunulmazlığına ilişkin yakın tarihli bir karar olan Trump v. United States davasında Mahkeme, “Anayasa'nın yürütme erkinin tamamını Başkan'a bıraktığı” yönündeki görüşünü yinelemiştir. Mahkeme burada içtihadını, ast konumunda bulunan yürütme görevlilerinin “[Başkan] namına yürütme yetkisini haiz olduğunu” söyleyen Seila Law LLC v. Consumer Finance Protection Bureau ve bilhassa üniter yürütme kuramının temeli olan ve astların kanunla kendilerine verilmiş yürütme yetkilerini kullandıklarında bizzat Başkan'ın yetkilerini kullandıkları şeklindeki temel önermeyi ortaya koyan Myers v. United States gibi emsal kararlar üzerine inşa etmiştir. Myers'ta da belirtildiği üzere, “astlarının yerine getirdiği en yüksek ve en önemli görevler, onun adına hareket ettikleri görevlerdir. Bu tip durumlarda kendi takdirlerini değil onun takdirini kullanırlar.... Her bir bakanlığın ve idari birimin amiri, Başkan'ın hukuken yetki kullanması gereken konularda Başkan'ın alter egosudur ve öyle olmak zorundadır... Bütün bu durumlarda, ulusal kamu menfaatinin belirlenmesinde ve bu menfaatin korunması için yürütme erki bünyesindeki astlar tarafından gerçekleştirilecek eylemlerin yönlendirilmesinde kullanılacak takdir aslında Başkanın takdir yetkisidir” (vurgu bana ait). 2013'te City of Arlington v. FCC davasında Mahkeme adına kararı kaleme alan Yargıç Scalia bu akıl yürütmenin, Seila Law davasında Mahkeme'nin de onaylayarak atıfta bulunduğu doğal bir sonucunu ortaya koymuştur: Kurumlar ister kural koyma veya hüküm verme yoluyla, ister “yasama” veya “yargı” yoluyla işlem yapsınlar, bu işlemler "yürütme yetkisi"nin kullanım biçimleridir ve aslında anayasal yapımız uyarınca böyle olmak da zorundadır.
Üniter yürütmenin nihai mantığını gözler önüne sermek için Myers, Seila Law ve Trump v. United States davalarında ortaya konulan merkezi önermeyi, City of Arlington'ta ortaya konulan çıkarımla birlikte bir tür anayasal aksiyom olarak ele alalım. Varsayalım ki bu merkezi önerme doğru, bunu ne takip edecektir? Önermenin kendisini, emsal kararlarda ve Mahkeme'nin halihazırdaki yürütme yetkisi anlayışında nasıl gerekçelendirildiğini belirtmenin ötesinde savunmayacağım. Bunun yerine, anayasal aksiyomdan yola çıkarak, maksimalist bir yürütme erki kuramı sunmak ve bunun hukuki sonuçlarını açıklamak istiyorum.
“Maksimalist” olarak nitelerken kastım, kuramın, Myers, Seila Law, Trump v. United States, City of Arlington ve diğer kararları tâbi tuttuğu okumanın, kararların gösterme kabiliyetinin yettiği asgari ufkun yerine gösterebilecekleri azami manzaraya yüzünü çevirmesidir.1 Bu kuram, üniter yürütme kuramının standart versiyonundan daha da ileri giderek, başkanlık yetkisinin mantıksal dış sınırlarına kadar uzanmaktadır. Esas itibariyle maksimalist kuramın bir sonucu da Myers'ın kendi gerekçesinin gereğini yerine getirmekte başarısız olmasıdır; açıklayacağım üzere, Myers yürütme erki üzerinde kararın iç mantığıyla ters düşen ve dolayısıyla onu zedeleyen sınırlamalar kabul etmiştir.
Thomas Hobbes'un Leviathan'ının meşhur ön kapağını (yukarıda verilmiştir) uyarlayan bir imge yardımcı olabilir.3 Leviathan'ın kendisi birçok küçük bedenden oluşur; yine aynı şekilde onları kapsar ve içerir. Yurttaşlar, Leviathan'ın içinde yer alırlar ve commonwealth'in bedenini oluştururlar. Aynı şekilde, benzeşim yaparak (ve Hobbes'un kendisinin bu imgeyi ne niyetle kullandığı sorusunu bir kenara bırakarak), Leviathan olarak Başkan’ın tüm hiyerarşik astlarını kapsar. Başkan yalnızca yürütme organının başı değil, aynı zamanda tüm bedenidir; hukuku düşündüğümüzde, Başkanlığın dışında kalan hiçbir yürütme yetkisi yoktur. Başkan'ın iki bedeninden kamusal ve hukuki bedeni, yürütme yetkisini kullanan her bir kurum veya görevli de dahil olmak üzere tüm yürütme teşkilatını kapsar.
Bu resimden ne gibi somut hukuki sonuçlar çıkmaktadır? En genel haliyle, Myers'ın üniter yürütmeye getirdiği sınırlamalar, Myers'ın kendi mantığından ad hoc tavizleri temsil etmektedir; maksimalist kuram bunları bir kenara atacaktır. Bazı örnekler vermeme izin verin:
Talimat yetkisi, buyruk verme yetkisidir. Myers, Başkan'ın talimat yetkisinin hukuki bir buyruk yetkisi mi, yani tam anlamıyla imperium mu, yoksa daha az bir şey mi olduğu, takdir yetkisinin kullanımına dair bir “denetleme” veya “rehberlik etme” gibi muğlak bir yetki mi olduğu konusunda müphem veya kararsızdı. Müteakip öğreti bu talimat yetkisi anlayışlarını enine boyuna tartışmıştır ancak anayasal aksiyomun maksimalist mantığı meseleyi çözüme kavuşturmaktadır. Eğer idari kurumlar ve görevliler Başkan'ın kendi yetkisini kullanıyorlarsa, Başkan yasal yetkisinin sınırları dahilinde onlara dilediği gibi buyruk verebilir, hatta onlara devredilen yetkileri bizzat kendisi yerine getirmeyi de seçebilir, tıpkı kendi yetkisini, izin verilen sınırlar dahilinde, kendi iradesi ve aklına göre kullanabilmesi gibi. Savcılar, özel yetkili savcılar ve Mahkeme'nin Trump v. United States davasında açıkça “Yürütme Organı'nın özel alanı” olarak tanımladığı “soruşturma ve kovuşturmaya ilişkin karar verme” işleriyle uğraşan diğer astları da dahil olmak üzere, astlarına tıpkı kendisine buyruk verdiği gibi buyurabilir. Yetki sınırları dahilinde bir başkanlık buyruğunu yerine getirmeyi reddeden bir ast görevli, sanki el başa ve bedene karşı isyan etmeye kalkışmış gibi tutarsız davranmış olur. Ayrıca, kendi iç bünyesindeki astlarına karşı, bütün yürütme organını kapsayan Başkanlığın üniter hukuki bedeni içinde, bu buyruğun yetki dahilinde olup olmadığına nihai olarak sadece Başkan karar verir ancak (aşağıda tartışıldığı üzere) Başkan elbette eylemlerinin hukukiliği konusunda diğer organlara hesap vermek zorunda kalabilir.
Bu bağlamda Myers'tan daha mantıklı olan yakın zamandaki davalar, talimat yetkisini mutlak imperium olarak görme yönünde güçlü bir eğilim göstermiştir. Dolayısıyla Seila Law, yürütme görevlilerinin her birinin yetkilerinin Başkan'ın “gözetim ve denetimine” tabi olduğunu söylemiştir (vurgu bana ait). Bu mantıktaki hiçbir şey, şaşırtıcı olmayan bir şekilde, Seila Law'un bağımsız kurumlarla ilgili olarak başkanın görevden alma yetkisine getirilen kısıtlamaları geçersiz kıldığı düşünülürse, yürütme organı kurumları ile bağımsız kabul edilen kurumlar arasında herhangi bir ayrımı desteklememektedir. Birçok kişi, Mahkeme'nin sadece Seila Law değil, onu takip eden davalar da dahil olmak üzere yakın tarihli kararlarının kapsamlı - kararların daha dar tespitlerinin çok ötesine geçen bir yürütme erki anlayışına dayanan - gerekçesi ışığında Mahkeme'nin, bağımsız kuruluşları meşrulaştıran kararları ya de facto olarak geçersiz kıldığını ya da en nihayetinde geçersiz kılacağını ve bu tür kurumların varlığını ve buna dair en ufak bir ihtimali engelleyeceğini öne sürmüştür.
Tüm yetki devirleri Başkan'a yapılan devirlerdir. Myers, Delfi kahinlerinin dilinden yazılmışçasına, “belirli bir görevlinin takdirine bırakılmış o kadar özgül ve spesifik görevler olabilir ki, Başkan'ın belirli bir durumda görevlinin yasal görevine ilişkin yorumunu geçersiz kılıp kılamayacağı veya düzeltip düzeltemeyeceği sorusu ortaya çıkabilir” demiştir. Myers'ın mantığında yalnızca bocalamakla kalan bu sınırlamanın maksimalist kuramda hiçbir dayanağı yoktur. Kongre ne kadar açık konuşursa konuşsun, ast konumundaki görevlilerin veya kuruluşların takdirine bırakılan yasal görevler sadece Başkan'ın kendi yetkisi olan ve Başkan'ın uygun gördüğü şekilde talimat altına alınabilen yürütme yetkisi devirlerinden ibarettir, Myers'ın kendisinin de başka bir yerde belirttiği gibi, “bu alanda [Başkan'ın] kabine görevlileri onun iradesini yerine getirmelidir.” Ast bir yürütme görevlisine verilen herhangi bir yasal yetki, bu yetkiye içkin olan ve ona hayat veren yürütme gücünü tek başına elinde bulunduran Başkan'a verilmiş bir yasal yetkidir. Mesele, Kongre'nin Başkan dışında bir ast görevliye yasal yetki vermeye çalıştığında anayasaya aykırı davrandığı değil, anayasal yürütme yetkisi anlayışı uyarınca bu girişimin nihai yetkiyi zorunlu olarak Başkan'ın kendisine yönlendirdiğidir.
Yürütme görevlileri tarafından yapılan idari yargılama istisna değildir. Myers'ta talimat yetkisine getirilen ancak açıklanmayan bir başka gizemli sınırlama da “yürütme görevlilerine ve duruşma sonrası kararları bireylerin çıkarlarını etkileyen yürütme kurullarının üyelerine yüklenen yarı-yargısal nitelikte görevler olabileceği, Başkan'ın somut bir olay özelinde söz konusu kimselerin görevden alınmasına etkisi ve bunun üzerinde denetiminin uygun olamayacağıdır” (velakin Myers, bu tür durumlarda bile Başkan'ın, kendi görüşüne göre "yasayla o görevliye düzenli olarak teslim edilmiş takdir yetkisinin bütünüyle akıllıca veya bilgece uygulanmadığı" gerekçesiyle yargılama yapan görevlileri görevden alabileceğini belirtmiştir). Bununla birlikte, anayasal aksiyomun maksimalist mantığına göre, yürütme organı içindeki idari yargılamada dahi talimat yetkisine ilişkin böyle bir sınırlama olamaz. City of Arlington'a göre, söz konusu yargılama makamı yürütme yetkisini kullanmaktadır ve bu yetki kendi yetkisi değil, Başkanın yetkisidir. Dolayısıyla, Başkan ya bu yetkiyi kendisi kullanmaya karar verebilir ya da ilgili kanunu Başkan o kanunun nasıl uygulanması gerektiğini düşünüyorsa o şekilde uygulayarak yargılama makamına şu ya da bu şekilde karar vermesini buyurabilir.4
Bunun sonucu olarak bir alt mahkeme, Başkan'ın Gün Işığında Hükümet Yasası hükümleri uyarınca “kuruluşun dışındaki ilgili kişi” sayılmasından ötürü, müdahalenin yargılamayı yapanla, yasaklanmış bir ex parte temas sayılacağı gerekçesiyle Başkan'ın bir yürütme organı içindeki idari bir yargılamaya müdahale edemeyeceğine karar verirken hataya düşmüştür. Buradaki sorun, Başkan'ın ne anayasal ne de yasal anlamda kuruluşun dışında ya da ondan ayrı olmamasıdır, tıpkı Başkan'ın hukuki bedeninin kendi uzuvlarından ayrı olamayacağı gibi. Bilakis, kuruluş hüküm tesis ederken dahi Başkan'ın kendi yetkilerini kullanmaktadır. Başkan Leviathan'ın hem başı hem de bedeni olduğu için, kuruluş olsa olsa Başkan'ın içerisindedir. Mahkeme, ilgili yasayı yorumlayışının arka plandaki due process normlarından etkilendiğini belirtmiştir, ancak due process’e yapılan atıf meseleyi geçiştirmektedir. Davadaki mesele, yargılama makamının tarafsızlığının zedelenip zedelenmediği değil, yargılama makamının gerçekte kim olması gerektiğiydi. (Her ne kadar başkan seçilmiş bir görevli olsa da, seçilmiş görevlilerin doğaları gereği due process ilkesi bakımından tarafsız yargı makamı olarak hizmet edemeyeceklerine dair genel bir anayasal kural ne vardır ne de olabilir. Böyle bir kural, birçok eyaletin seçilmiş yargı mercilerinin otomatik olarak due process ile bağdaşmadığı anlamına gelecektir).
Başkan sadece üst konumdaki görevlileri değil, daha ast konumdaki görevlileri de istediği zaman görevden alabilir. Myers'ta belirtilen ve daha önceki bir karar olan United States v. Perkins kararına dayanan son sınırlama, Kongre'nin Başkan'ın ast görevlileri görevden alma yetkisini, en azından Kongre'nin bu tür görevlilerin atamasını Başkan'ın kendisi değil de bir idari birimin başına verdiği durumlarda (ama muhtemelen sadece bu durumlarda) sınırlayabileceğiydi. Bu sınırlamanın yazdığı tarih, Morrison v. Olson davasındaki itibardan düşmüş karara ve diğer davaların yanı sıra Seila Law'a kadar uzanan çetrefilli bir süreçtir ve tüm anayasa hukuku öğrencilerinin malumudur ya da öyle olmalıdır. Bu tarihi yeniden anlatmak çok uzun sürer. Bunun yerine, şu gözlemlerle yetineceğim: (1) yakın tarihli ve kapsamlı bir incelemede, görevden alma içtihadı konusunda önde gelen iki akademisyen, başkanın ast konumdaki görevlileri istediği zaman görevden alma yetkisine ilişkin hukukun karışık ve belirsiz bir durumda olduğu ve sorunun Mahkeme tarafından yeniden gözden geçirilmeye açık olduğu görüşündedir; (2) maksimalist mantık, Madison'ın Birinci Kongre'de dile getirmiş olduğu istediği hâlde görevden alma vizyonuna katılmaktadır: Başkanın istediği hâlde görevden alma yetkisi sayesinde, “bağımlılık zinciri muhafaza edilecektir; en ast konumdaki görevliler, orta konumdakiler ve en üst konumdakiler, olması gerektiği gibi başkana bağlı olacaktır” (vurgu bana ait). Ast konumdaki görevliler, üst konumdaki görevlilerle aynı türden bir yetkiye, yani sadece Başkanın uhdesinde olan yürütme yetkisinin bir kısmına sahiptir; tek fark bu yetkinin kapsamıdır. Eğer Başkan kendi yetkisini kullandıkları için üst konumdaki yürütme görevlilerini istediği gibi hem görevden alabiliyor hem de talimat verebiliyorsa, ast konumdaki görevliler için de aynı şey geçerlidir.
Astları, hukuki ve cezai süreçlere karşı Başkan'ın kendi dokunulmazlığından yararlanmaktadır. Myers'ın ötesine geçersek, Trump v. United States davasındaki başkanlık dokunulmazlığı meselesiyle ilgili bir konu olan, hiyerarşik ast yürütme görevlilerinin hukuki ve cezai süreçlere karşı kişisel sorumluluktan bağışıklığı sorunu vardır. Maksimalist kurama göre, yalnızca Başkan'a ait yetkileri kullanan astları, Başkan'ın resmi sıfatıyla gerçekleştirdiği eylemler için Başkan'a ait dokunulmazlıktan da yararlanacaktır (bu dokunulmazlığın mutlak veya varsayımsal olması, Mahkeme'nin yakın zamanda çizdiği ayrımlar altında söz konusu başkanlık yetkisinin mahiyetine bağlıdır). Maksimalist mantık, Başkan hukuki bakımdan yanlış yapamasa bile emrindekilerin yapabileceği fikrini reddeder.5 Nasıl ki bağımsız kuruluşların temel tutarsızlığı yürütme yetkisinin “başsız” olduğu dördüncü bir erk yaratmaksa, tersten, Başkanın kendi yetkisini kullanan astlarına uzanmayan bir dokunulmazlığa sahip olduğu görüşü de yürütme erkini bedensiz hale getirecektir. Söz konusu astlar sadece Başkan'ın takdir yetkisini kullanırlar, kendi takdir yetkilerini değil; Başkan'ın uzantısı, Başkan'ın hukuki bedeninin uzuvları olmaktan öteye gidemezler. Başkan'ın dokunulmazlığı emrindekilerin dokunulmazlığını da içerir ve kapsar.
Üniter yürütmenin maksimalist mantığının doğrudan hukuki sonuçları için bu kadar yeter. Bu mantığa göre, Başkanlığı sınırlayan nedir? Bunu yasa yapar. Tartıştığım konuların hiçbiri, ister klasik anlamda ister başka anlamlarda olsun, herhangi bir olağanüstü imtiyaz veya “diktatörlük” meselesini gündeme getirmez. Başkan, cebri gücü olmasa bile, her zaman hukukun emreden gücüne tabidir. Üniter yürütmenin maksimalist görüşündeki hiçbir şey, Başkan'ın anayasal ve yasal yetkisinin sınırlarını aşarak ultra vires hareket etme hakkına sahip olduğunu göstermez; bu, uzun zaman önce yerleşmiş ve tekrar tekrar tasdik edilmiş bir kısıtlamadır. Elbette, mahkemeler çeşitli nedenlerle başkanlık yetkisinin sınırlarını nazik bir şekilde yorumlayabilir ve Trump v. United States davasında belirlenen dokunulmazlık kuralları, maksimalist kurama göre, hem Başkan'ı hem de astlarını, hukuki yetki ve görevlerinin dış çeperinden içre resmi eylemler için hukuki veya cezai kişisel sorumluluktan koruyacaktır; ancak bu astlar, Başkan gibi, prensipte ultra vires hareket etme hakkına sahip değildir.6 Üstelik, Başkan'ın kamusal vücudu hukuki bir vücut olduğu için, hukukun hareket ettiği ve davrandığı şekilde hareket etmeli ve davranmalıdır; hukukiliğin içsel yapısını oluşturan prosedürler ve normlar aracılığıyla ve hukukun kamu yararına yönelik içsel düzeni ya da (Myers'ın ifadesiyle) kamu yararı aracılığıyla - yürütme yetkisinin sınırlarını belirlemeye yönelik hukukun yorumlayıcı varsayımlarına yansıyan bir düzendir bu. Başka bir yerde Lon Fuller'in çalışmasından yararlanarak ileri sürdüğüm gibi, Leviathan hukukun iç ahlakı tarafından kurtarılır.
Bu düşünce deneyinin ne gibi bir faydası olabileceği sorusuna gelirsek, bunu okuyucunun yargısına bırakacağım. Üniter yürütme kuramının maksimalist bir versiyonunun mevcut hukukun hükümlerinin hemen ötesinde yer aldığını ancak Mahkeme'nin son kararlarının mantığı ve gerekçesi tarafından ima edildiğini ve ufkun hemen ardında seçilir hâlde görünür olduğunu söylemek yeterli olacaktır.
(1) : Buna karşıt bir görüş olarak, emsal kararları asgari olarak neler söylendiği şeklinde okuyan Zachary Price'ın yakın tarihli kimi mükemmel çalışmalarını tavsiye etmeme izin verin. Bkz. örneğin, Zachary S. Price, “Congress’ Power Over Military Offices,” 91 Texas L. Rev. 491 (2020); “Even if the President is Immune, His Subordinates Are Not,” Notice and Comment (July 11, 2024).
(2) : “Başka türlü geçerli” derken, anayasal 'yetki devredilmezliği doktrini' denilen öğreti ile ilişkili tüm soruları paranteze almak niyetindeyim. Bu doktrinin şüpheci yaklaşımları için buraya ve buraya bakabilirsiniz ancak metinde yer alan argümanlardaki hiçbir görüş delege etmeme doktrininin kesin sınırları ve gücü hakkında öyle ya da böyle bir varsayımda bulunmamaktadır.
(3) : Muhtemelen söylememize hacet yok, ama kötü niyetli okuyucuların çağında, Leviathan imgesinin yalnızca açıklama amacıyla uygun ve yaygın olarak bilinen bir benzeşim sağladığını belirtmeliyiz. Burada sunduğum hukuki argümanların hiçbiri Hobbes'un metafizik varsayımlarına ya da hukuki veya politik teorisine dayanmamaktadır. Aslında devletin başı ya da bedeni olarak hükümdar, prens ya da yürütmeye ilişkin imgenin çeşitli versiyonları Hobbes'tan çok daha öncesine uzanmaktadır.
(4) : İdari yargılamada (veya genel olarak) bir başkanlık kararının Article III mahkemesi tarafından incelenip incelenemeyeceği ve nasıl incelenebileceği, arka plandaki hukukun karmaşık ve çözümsüz olduğu birbirinden ayrı sorulardır. Söylemek bile gereksiz, davaların büyük çoğunluğunda Başkan hem yargılama hem de kural koyma yetkisini, eylemleri en azından varsayımsal olarak İdari Hukuk ve Usul Yasası kapsamında yargısal olarak denetlenebilir olan emrindeki görevlilere bırakmaktadır.
(5) : Tekraren, her ne kadar bakış açısı benimkine aykırı olsa da, Zachary Price'ın bu konular üzerine yaptığı mükemmel çalışmayı tavsiye ederim.
(6) : Astlarının işlem ve eylemlerinin yasal ve anayasal yetki açısından (varsayımsal olarak) denetlenebilirliği konusunda bkz. yukarıdaki 4. not.
* : 18 Temmuz 2024 tarihinde The New Digest blog sitesinde yayınlanmıştır. (https://thenewdigest.substack.com/p/the-head-and-body-of-leviathan )
** : Harvard Üniversitesi Hukuk Fakültesi’nde İdare ve Anayasa Hukuku profesörü. Klasik doğal hukuk düşüncesini canlandırmayı amaçlayan The New Digest blogunun kurucu yazarı. 2022 yılında Common Good Constitutionalism kitabı yayınlanmıştır.
Yorumlar
Yorum Gönder